Tribuna/Tribuna internacional
La Constitución europea: de entrada sí
Por Mirador Schuman, lunes, 7 de febrero de 2005
Aunque la opinión pública española sea considerada tradicionalmente como pro-europea, las encuestas de opinión indican claramente un desconocimiento amplio del contenido del texto a refrendar al mismo tiempo que une cierta indiferencia y poca disponibilidad para ir a votar el 20 de febrero. Más concretamente, el eurobarómetro de finales de 2004 nos dice que el 38 por ciento de los españoles no ha oído nunca hablar de la Constitución, que el 55 por ciento ha oído hablar pero sabe poco de su contenido y que solamente el 12 por ciento conoce globalmente ese contenido. En cuanto a las actitudes con respecto a la Constitución, el eurobarómetro indica que el 56 por ciento está a favor, el 7 por ciento en contra y el 37 por ciento no sabe. Cabe destacar la casi coincidencia en porcentaje entre aquéllos que dicen no haber oído hablar de la Constitución y los que no saben si irán a votar. Parece lógico.
Es lógico igualmente deducir que muchos españoles ejercerán su voto el 20 de febrero, y en sentido afirmativo, no tanto porque estén de acuerdo con el texto presentado como por su adhesión a la idea de Europa. Lo que no es tan malo. Es decir, que el votante español se encuentra lejos del bizantino «no» de ciertos «pro-europeos» (tipo socialista francés de la corriente Fabius) motivado, aparentemente, por lo poco «europeo» o «progresista» del texto a refrendar (en realidad se trata más bien de posicionamientos personales de lucha por el poder en el interior del partido socialista francés). Lo que tampoco está tan mal.
El peligro, si se puede hablar de peligro en esta tesitura, no es entonces tanto un voto negativo, como una abstención elevada. El gobierno y los partidos políticos (con representación mínima) se inquietan, con razón, y una buena campaña de explicación está en curso con el laudable objetivo de sacar (al menos temporalmente) al español de su ensimismamiento cotidiano y empujarle, incitarle, a participar activamente, con su voto, en un momento histórico para España y para Europa. Es el momento de reflexionar sobre el futuro y votar en conciencia y en consciencia. Porque se trata, nada menos, de una ocasión transcendental de la historia contemporánea. Por primera vez los españoles son llamados a decidir sobre Europa. Hasta ahora, desde la adhesión de España a Europa, han sido siempre las Cortes quienes han sido llamadas a ratificar cada modificación de los Tratados. Las Cortes lo harán igualmente en esta ocasión pero será el ciudadano español el que tendrá la última y definitiva palabra.
El principio fundacional de la UE se centra en los ciudadanos y en los Estados existentes y no en tribus, etnias, regiones, nacionalidades históricas, culturas o comunidades lingüísticas o religiosas, u otras construcciones políticas que fomentan y se justifican en la diferenciación y el exclusivismo, cuando no en la xenofobia
La decisión del gobierno, compartida unánimemente por todos los partidos políticos, de llamar a referéndum a los españoles está ampliamente, podría decirse constitucionalmente, justificada por la propia naturaleza del acto y por el contenido del texto a refrendar. Pero quizá antes de entrar en el análisis, somero por necesidad, del contenido del texto y del valor añadido del mismo con respecto a los Tratados en vigor, convenga echar la vista atrás y repasar lo que de bueno (o malo) ha aportado a España su adhesión a Europa. Quizá esto nos permita poner en perspectiva lo que la Constitución puede añadir a ese capital.
Los beneficios aportados por la adhesión en los últimos veinte años de ejercicio europeo han sido tan bien asumidos e internalizados por los españoles que tenemos una cierta tendencia a subestimarlos o a pensar que eran automáticos e ineluctables. Ese es un error de miopía histórica que conviene subsanar periódicamente a riesgo de vernos abocado a situaciones, como en el País Vasco, en las que los inventores (imitadores de los arquitectos del suicidio yugoslavo) de una historia falsa nos conducirán a un futuro de desastres si no se les pone freno.
A escala económica la modernización del aparato productivo español y su inserción positiva y beneficiosa en la globalización, la enorme inversión en infraestructuras públicas (financiadas por un aporte europeo macroeconómicamente significativo), la modernización de la agricultura y del sector pesquero y la conversión de todas estas reformas, a través de una política macroeconómica sana apoyada en las disciplinas impuestas por la introducción del euro, en crecimiento económico sostenido y creación de empleo.
En el plano político la consolidación de la democracia, el contenimiento de las fuertes tendencias centrífugas y separatistas y la legitimación, interna y externa (a los ojos de Europa) de la unidad territorial de España, el fortalecimiento de los intereses exteriores de España, en el Mediterráneo y en América Latina, apoyados en una política exterior europea que ha reflejado y potenciado esos intereses. De hecho, Europa ha aumentado considerablemente la seguridad interna y externa de España, tanto respecto a la lucha contra ETA, que en el curso de los últimos años ha perdido sus santuarios y apoyos en Europa y en América Latina, como en lo que concierne a las múltiples y difusas amenazas que se ciernen en el Sur. En resumen, la España de hoy, gracias a su inserción en Europa, tiene poco que ver con la España de hace veinte años. Para mejor. Para mucho mejor.
Reforzando y confortando esta eleccion filosófica, la Constitución crea la ciudadanía europea, que se añade y no suplanta a las nacionalidades existentes. Este es un hecho constitucional que no puede por menos de atraer a aquellos españoles interesados en una convivencia pacífica, en la contención de los separatismos exclusivistas y en la pervivencia del hecho histórico nacional español, pero también en el santo temor a los excesos de todo nacionalismo. Esto justifica ampliamente que el ciudadano español sea llamado individualmente a refrendar la Constitución
Precisado este contexto histórico entremos en lo que representa o añade la Constitución europea para España. En primer lugar, los españoles debemos ser conscientes de que la Constitución (artículo primero) «establece» la Unión Europea, que es dotada, por la primera vez, de «personalidad jurídica» (artículo 6), es decir, que puede actuar por sí misma y asumir compromisos internacionales. Instancia a la cual los Estados Miembros transfieren competencias (es decir soberanía), definidas y clasificadas por la primera vez en exclusivas, compartidas y de apoyo y coordinación de las políticas o competencias puramente nacionales. Asimismo, se explicita por primera vez que toda competencia no exclusiva o compartida pertenece al dominio nacional.
El artículo primero enuncia igualmente, y esto es fundamental, que la Constitución establece la UE inspirada por la «voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa». Es decir, que el principio fundacional de la UE se centra en los ciudadanos y en los Estados existentes y no en tribus, etnias, regiones, nacionalidades históricas, culturas o comunidades lingüísticas o religiosas, u otras construcciones políticas que fomentan y se justifican en la diferenciación y el exclusivismo, cuando no en la xenofobia. Estas concepciones y particularidades están, cuando no violen las libertades inherentes a la construcción de Europa y los derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía europea, subordinadas a la ley de los Estados Miembros. Reforzando y confortando esta elección filosófica, la Constitución crea la ciudadanía europea, que se añade y no suplanta a las nacionalidades existentes. Este es un hecho constitucional que no puede por menos de atraer a aquellos españoles interesados en una convivencia pacífica, en la contención de los separatismos exclusivistas y en la pervivencia del hecho histórico nacional español, pero también en el santo temor a los excesos de todo nacionalismo. Esto justifica ampliamente que el ciudadano español sea llamado individualmente a refrendar la Constitución.
La Constitución acoge la Carta de los Derechos Fundamentales proclamada en Niza pero no incorporada en el Tratado debido a la oposición de ciertos Estados Miembros (Reino Unido, entre otros). Sobresalen el de libre circulación y residencia, el derecho de voto y eligibilidad en el Parlamento Europeo y en las elecciones municipales, el derecho a la protección diplomática y consular (que obliga a todos los Estados Miembros a acordar dicha protección a los poseedores de la ciudadania europea). La Carta es ahora parte de la Constitución y su respeto será garantizado por la Corte Europea de Justicia.
Varias innovaciones institucionales merecen ser citadas aunque sea difícil apreciar en este momento si las mismas constituirán factores de progreso o factores de freno de la construcción europea. Se trata de la definición del Consejo Europeo (nivel de Jefes de Estado) como institución a parte entera, y de la nominación de un Presidente del Consejo Europeo, por un periodo de dos años y medio (renovables). La definición ambigua de las competencias de este Presidente, que se solapan con las del Ministro de Asuntos Exteriores y con las del Presidente de la Comisión, corren el riesgo de generar disfuncionamientos y conflictos interinstitucionales.
La Constitución permitirá a la UE hacer frente a los desafíos de la ampliación, así como a los retos de la globalización, dotándose de los mecanismos instucionales que la harán más democrática, eficaz y eficiente en la persecución de sus objetivos comunes
El aumento de las competencias legislativas del Parlamento Europeo, a través de la extensión del proceso de codecisión a nuevas áreas de competencia y las nuevas competencias otorgadas a los Parlamentos Nacionales que reciben un derecho de apreciación, con respecto al principio de subsidiariedad y proporcionalidad, de toda propuesta de la Comisión (que le UE no se arrogue competencias que pueden ejercerse mas eficazmente en la esfera nacional o regional y que tales decisiones no excedan lo que es proporcionalmente necesario con respecto a los objetivos a alcanzar), pudiendo forzarla (si un tercio de los Parlamentos Nacionales comparten la misma opinión) a revisar su propuesta, dan un carácter mas democrático al funcionamiento de la UE. A esto se añade el derecho de petición que un millón de ciudadanos europeos, de varios países (no de uno solo), puede ejercer invitando (aunque no forzando) a la Comisión Europea a presentar una propuesta legislativa al Consejo. Este derecho constituye igualmente una dimensión importante de la nueva ciudadanía europea.
La Constitución responde a las preocupaciones crecientes de los ciudadanos europeos en materia de seguridad, creando un espacio de libertad, de seguridad y de justicia, permitiendo a la Unión dotarse de los medios adecuados para luchar contra la criminalidad transnacional y contra el terrorismo. Una política común de asilo y de inmigración, la cooperación judicial en materia civil y penal (en asuntos de carácter transnacional), la fijación de definiciones de delitos y sanciones consecutivas comunes para crimenes transnacionales. El objetivo es asegurar que el ejercicio de las cuatro libertades (de bienes, personas, servicios, capitales), de circulación y la libertad de establecimiento en el espacio europeo no sean explotadas, basándose en la fragmentación de los espacios judiciales nacionales, por las redes criminales internacionales.
En política exterior la Constitución innova creando el puesto (“doble sombrero”) de Ministro Europeo de Asuntos Exteriores, que fusiona las competencias del actual Alto Representante para la Política Exterior (Javier Solana), que respondía ante el Consejo de Ministros, y las del Comisario de Relaciones Exteriores (Chris Patten en la Comisión Prodi, Benita Ferrero-Waldner en la Comisión Barroso), mejorando así las condiciones para una mejor coordinación, eficacia y visibilidad de la acción exterior de la Unión. Este Ministro se ve reforzado con respecto a la Comisión puesto que recibe el poder de iniciativa en política exterior (que la Comisión pierde) y también con respecto al Consejo de Ministros, ya que como Vicepresidente de la Comisión, responsable de la política exterior, dispone de los numerosos y potentes instrumentos comunitarios en materia exterior en manos de la Comisión (las política comercial, de cooperación al desarrollo, humanitaria, asilo e inmigración, etc.). El Ministro Europeo de Asuntos Exteriores, que presidirá el Consejo de Ministros Exteriores de la Unión (primus inter pares, tercer sombrero), se apoyará en un nuevo servicio diplomático europeo (creado sobre la base de las actuales delegaciones en el exterior de la Comisión Europea).
En cuanto a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y de Política de Seguridad y Defensa Común (PESD), instrumental a la primera, la Constitución, aun manteniendo la regla de decisión por unanimidad, actualiza y amplía las llamadas misiones de “Petersberg” (que delimitan el tipo de iniciativas militares que podía adoptar la UE), introduce la cláusula de defensa mutua (obligación de aportar asistencia por todos los medios disponibles a todo miembro de la Unión objeto de agresión) y entroniza la cláusula de solidaridad entre los Estados Miembros (y con la Unión) en caso de un ataque terrorista contra uno de ellos o en caso de catástrofe natural o de origen humano. La Constitución permitirá la creación de una política común de defensa e, igualmente, facilitará la constitución de un grupo más reducido de Estados Miembros capaces (es decir, con un mínimo de capacidades militares) de reforzar su cooperación en este dominio. Por otro lado, cabe señalar que el progreso en la definición del instrumento defensa (la PESD) oculta, en cierto modo, la parálisis, aparte la creación de la figura del Ministro Europeo de Asuntos Exteriores, de los mecanismos de toma de decisión y de formación de una política exterior europea, todavía excesivamente dominada por los intereses de los Estados Miembros cuyos enfoques en momentos críticos de la coyuntura internacional pueden diverger sustancialmente (ejemplo reciente, los posicionamientos con respecto a la guerra en Iraq).
En cuanto al obstáculo mayor a una adhesión española al texto de la Convención, que provenía de la regla de toma de decisión adoptada por la misma, este fue salvado gracias a la tenacidad de Aznar y al pragmatismo posterior del gobierno Zapatero, concluyendo en una solución que reequilibra de forma satisfactoria (a priori , habrá que evaluar su funcionamiento concreto) el peso de los grandes, medianos y pequeños países. De forma importante, esta regla de decisión introduce, por primera vez, el factor demográfico, representativo, confirmando así que la legitimidad de la UE está fundada en los ciudadanos y en los Estados, y pone trabas mayores a la constitución de directorios reducidos por parte de los grandes Estados Miembros. Por otro lado, simplifica y hace más transparente (aunque no totalmente transparente, no hay que hacerse ilusiones dada la complejidad de la arquitectura institucional y la exigencia de un equilibrio de poderes entre las instituciones) la toma de decisiones.
En resumen, la Constitución permitirá a la UE hacer frente a los desafíos de la ampliación, así como a los retos de la globalización, dotándose de los mecanismos instucionales que la harán más democrática, eficaz y eficiente en la persecución de sus objetivos comunes. Le permitirá igualmente poner en correspondencia su peso económico y demográfico con su peso o talla política (superando la noción de Europa como «gigante económico y enano político») en el concierto internacional, contribuyendo a modelar un sistema de gobernancia internacional acorde con sus valores e intereses y hacer frente a las amenazas y riesgos múltiples que pesan sobre la seguridad y el bienestar de los ciudadanos europeos. Por otro lado, la Constitución con sus aspectos innovadores de la Carta de los Derechos Fundamentales, y la ciudadanía europea, puede ayudar a España y a ciertos españoles, asi como a otros Estados Miembros que padecen fenómenos similares, a superar los demonios tribales y étnicos que nos amenazan invitándoles a desvincular la defensa de los particularismos culturales, lingüísticos y otros de la búsqueda de una soberanía ilusoria, en un momento en que las soberanías nacionales, sobre las que ejercen reclamaciones, se elevan y se comparten a nivel europeo.