Las previsiones del Gobierno, expresadas en la Actualización de Programa de Estabilidad, señalan para 2009 una reducción del 1,6 por 100 en el PIB, un nivel de desempleo del 15,9 por 100 de la población activa —equivalente a 3,6 millones de parados—, una disminución de la inflación (IPC) hasta el 1 por 100 —con caídas significativas en los precios de los bienes de inversión y de las importaciones—, un desequilibrio en las cuentas exteriores del orden del 6,6 por 100 del PIB, y un abultado déficit público hasta alcanzar el 5,8 por 100 del PIB. Sin embargo, el consenso de los analistas nacionales de la coyuntura económica es aún más negativo y así lo han expresado también la Comisión Europea y el Fondo Monetario Internacional. En cuanto a la duración de la crisis, aunque en el Ministerio de Economía se espera que en el año próximo remonte la producción y se reduzca el desempleo, no parece ser ese el diagnóstico de los demás observadores de la realidad económica española, ni tal perspectiva se compadece con el resultado de la experiencia internacional. Un estudio recientemente publicado por el FMI, en el que se han examinado 122 episodios de recesión en los 21 países de la OCDE entre 1960 y 2007, ha concluido a este respecto que, cuando coinciden las contracciones crediticias con la reducción de los precios de los activos inmobiliarios y de las acciones negociadas en los mercados de valores —es decir, cunado se dan las circunstancias por las que actualmente atraviesa la economía española—, las crisis, en promedio, duran algo más de cuatro años y conducen a contracciones acumuladas del PIB del orden del seis por ciento.

Por tanto, ni el más agorero de los economistas podría exagerar la magnitud del problema al que nos enfrentamos los españoles: recesión, desempleo masivo y deflación son elementos que preludian un período de depresión que no sólo será largo, sino también incierto, aunque ambas circunstancias dependerán a su vez de los errores y aciertos de la política económica. ¿Cuáles tendrían que ser, en esta situación, los objetivos de esta última? Desde mi punto de vista, teniendo en cuenta que la crisis española es a la vez financiera y real, y que se inscribe en el marco de una crisis internacional generalizada, la política económica tendría que abordar simultáneamente los cuatro objetivos siguientes:

• En primer lugar, la estabilización financiera a fin de que el sistema crediticio se sanee reflejando, lo antes posible, la desvalorización de sus activos y se recupere así la confianza en las entidades bancarias, de modo que se reemprendan con suficiente intensidad sus actividades de intermediación entre el ahorro y la inversión del sector privado.
• En segundo término, la reactivación a corto plazo de la demanda de inversión con objeto de salvar el desajuste de la oferta con una demanda efectiva insuficiente.
• En tercer lugar, la transformación del modelo productivo mediante la reasignación de los recursos de capital desde los sectores de la construcción e inmobiliario hacia las ramas industriales y de servicios cuya demanda puede ser expansiva en el medio plazo.
• Y, finalmente, el incentivo a la competitividad microeconómica para hacer crecer los niveles de productividad y la capacidad de equilibrar el sector exterior.

Enseguida haré una alusión más detallada a estos objetivos, al modo como el Gobierno los está acometiendo y a la instrumentación necesaria para alcanzarlos. Pero antes creo necesaria una reflexión más general acerca de la capacidad del Estado para desarrollar una política económica de esta naturaleza. La multiplicidad de los objetivos a abordar, su complejidad y los reducidos grados de libertad con los que se cuenta, hacen que, en este caso, se requiera una acción coordinada de todas las Administraciones Públicas —el Estado, las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales— bajo la dirección del Gobierno.

Tal coordinación es, en la práctica, inexistente, como se ha puesto de relieve en la elaboración de los presupuestos de las diferentes Administraciones para 2009. Un repaso de las cuentas autonómicas señala que se han registrado todo tipo de políticas, desde la austeridad —las menos— hasta la expansión descontrolada en el gasto corriente —las más—; y desde la restricción en las inversiones hasta el incremento moderado de éstas. Y lo mismo puede decirse de unos Ayuntamientos que han sido incapaces de ajustar su gasto a la reducción de ingresos que se ha derivado de la crisis de los mercados inmobiliarios, y que además reclaman dinero para ejercer unas competencias que denominan «impropias» y que no son sino el resultado de la invasión de los cometidos de las otras Administraciones, bajo la presión de unos desmesurados afanes clientelares teñidos de populismo.

La descoordinación de la política económica es el resultado del ejercicio de la autonomía de cada uno de los niveles de gobierno, por una parte. Es también consecuencia, por otra, de la renuncia del Estado a ejercer las competencias residuales de ordenación general que le permitirían limitar y disciplinar los programas de gasto y las acciones reguladoras de las Comunidades Autónomas. Y es, en fin, la consecuencia de la pulsión localista que impregna la actuación de estas últimas alejándolas de la lealtad institucional que cabría esperar de sus Gobiernos autonómicos.

Esta descoordinación de la política económica se ve favorecida por el hecho de que, en España, el proceso de descentralización ha llegado demasiado lejos. Es así en términos de recursos, pues las Comunidades Autónomas gestionan casi en 36 por 100 del gasto público total, una proporción ésta que excede claramente al promedio de los países federales de la Unión Europea —Bélgica, Austria y Alemania— en los que los gobiernos regionales se adjudican sólo un 25 por 100. Y lo es también en el ejercicio de las competencias reguladoras, lo que ha dado lugar a una genuina fragmentación del mercado interior en numerosos sectores, tal como han mostrado en un reciente trabajo los profesores Rocío Albert y Rogelio Biazzi.

Los ciudadanos no han sacado ventaja de este estado de cosas. El fracaso del sistema educativo, las crecientes desigualdades en el acceso a servicios públicos esenciales como la sanidad, la discriminación lingüística en las regiones que cuentan con dos lenguas cooficiales, la inseguridad jurídica que se deriva de una administración judicial obsoleta y fragmentada, y la falta de una verdadera igualdad de oportunidades ante las Administraciones Autonómicas para licitar en sus concursos o para obtener de ellas ayudas y subvenciones, son problemas relevantes que se dejan sentir con una intensidad cada vez mayor. Pero lo más relevante ahora es que con la actual organización territorial del Estado es prácticamente inviable el desarrollo de una política para la salida de la crisis, pues el Estado no dispone de los recursos suficientes y se ve impelido a malgastarlos en dar satisfacción a los intereses espurios de los gobiernos regionales, en especial de aquellos que, ostentados por coaliciones nacionalistas, intercambian reconocimientos competenciales o dotaciones presupuestarias por su apoyo político en el Parlamento de la Nación. De ahí que sea impostergable la revisión del marco competencial de las diferentes Administraciones para resolver los principales problemas, también los económicos, que acucian a los ciudadanos. Esta es una tarea que deberá emprenderse a la vez que se aborda la política económica para afrontar la crisis, lo que sin duda complica aún más las cosas al estrechar el margen de actuación del Gobierno.

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Veamos ahora cómo se pueden abordar los objetivos de la política económica que antes he enunciado y cómo lo está haciendo el Gobierno. Comenzando por la estabilización financiera, quiero señalar que la adopción en octubre de 2008 por el Gobierno español de un cuadro de medidas concertadas con los demás países de la Unión Europea, me parece esencialmente correcta. La ampliación de la cobertura del Fondo de Garantía de Depósitos, la habilitación de un Fondo de Adquisición de Activos Financieros y la autorización al Estado para otorgar avales a las entidades crediticias, era en aquel momento imprescindible para atajar la posibilidad real de que España se viera involucrada en un pánico financiero de dimensiones internacionales.

Sin embargo, la instrumentación de estas medidas —que el Gobierno concertó en todos sus detalles con el Partido Popular— adoleció de algunos defectos que conviene resaltar. En primer lugar, la ausencia de transparencia en cuanto a la aplicación concreta de las medidas, hurtando la información correspondiente al Congreso de los Diputados y al público en general, está dando lugar a un enrarecimiento de la competencia en el sector financiero con el riesgo evidente de que se produzca, dentro de él, una situación similar a la enunciada por la ley de Gresham; es decir, que las entidades quebrantadas por la crisis en virtud de sus propios errores de gestión, que se benefician preferentemente de la intervención estatal, acaben desplazando a las de mayor solvencia. Además, la regulación de estas medidas no ha asegurado la traslación completa de los costes de la intervención del Estado a los bancos y cajas de ahorro que se benefician de ellas. Y, por otra parte, estas medidas, al no verse acompañadas de otras relativas a la supervisión del Banco de España —como pudieran ser la elevación de los coeficientes de capitalización y de reservas sobre los depósitos a la vista, o el control de la ratio de endeudamiento— y al tratamiento penal de las responsabilidades mercantiles, pueden dar lugar a la aparición de problemas de riesgo moral en el sector.

En cuanto a la reactivación de la demanda de inversión, se debe destacar que la única política eficaz es aquella que concentra el esfuerzo extraordinario de la inversión pública en la construcción de infraestructuras generadoras de externalidades sobre el sector privado, que incrementan su productividad. Ello es necesario para que, con los recursos que se obtengan en el futuro pueda financiarse el endeudamiento en el se incurre en el momento actual.

La política de inversiones del Gobierno, reflejada en los Presupuestos Generales del Estado, no se orienta por estos principios. Así, lejos de aumentar, han disminuido, con lo que el sector público, en vez de sostener el nivel de la acumulación de capital, va a contribuir a su reducción. Por otro lado, buena parte de esas inversiones se han programado para satisfacer intereses territoriales y compensar así los apoyos parlamentarios de los partidos nacionalistas y regionalistas, o para castigar la ausencia de éstos.

Asimismo, al margen de la política presupuestaria, en diciembre el Gobierno creó un Fondo Estatal de Inversión Local —el fondo de las peonadas de Zapatero— con la finalidad de financiar obras municipales y así generar empleo. Este fondo fue dotado con 8.000 millones de € —financiados con la emisión de deuda— y ha sido distribuido entre los más de 8.100 municipios españoles de forma proporcional a su población. Los 30.900 proyectos acogidos al fondo se refieren a infraestructuras y equipamientos urbanos, salvo en los contados casos —un 3,4 por 100— que aluden a inversiones de carácter productivo. Se trata, por tanto, de inversiones que no van a generar efectos sobre la productividad del sector privado y, en consecuencia, no van a propiciar ganancias en el crecimiento de la economía. Si ello es así, de estas obras no se derivará una nueva creación de recursos susceptibles de compensar a lo largo del tiempo el déficit en el que se ha incurrido para financiarlas.

Por otra parte, la creación de empleo con estas peonadas de Zapatero va a ser muy escasa. Se ha previsto así que encontrarán trabajo en las obras municipales 277.500 personas; pero como esas obras tienen una duración limitada a unos pocos meses, en términos de puestos de trabajo anuales, la creación de empleo beneficiará, como máximo, a 160.000 trabajadores. Sin embargo, conviene anotar que no todos los parados van a tener las mismas oportunidades de recibir estas peonadas, pues el desempleo no se reparte de manera proporcional a la población de cada municipio. Ello hará que, por citar sólo los casos extremos, mientras un 45 por 100 de los parados de Soria tendrán la posibilidad de encontrar empleo en las obras municipales, sólo un poco más del tres por ciento de los desempleados de Almería gozarán de esa misma oportunidad.

Las peonadas de Zapatero son, en resumen, un ejemplo de cómo no deben hacerse las cosas en materia de política de inversiones públicas. Sus efectos sobre el empleo van a ser de poca entidad y muy limitada duración, van a generar desigualdades entre los parados en razón de su lugar de residencia, van a carecer de incidencia sobre el desarrollo de la economía a largo plazo y, como resultado de todo ello, van a implicar un enorme derroche de recursos.

El tercer objetivo de la política económica al que antes aludía, se refiere a la reasignación intersectorial de los recursos de capital para favorecer el cambio en el modelo productivo. No se me oculta que, debido a los excesos intervencionistas del pasado, los economistas y, más aún, los políticos liberales son reacios a tratar esta cuestión. Sin embargo, hay que recordar que la asignación de recursos a determinados sectores de la economía puede estar sujeta a importantes fallos del mercado, principalmente por la existencia de costes hundidos y de externalidades pecuniarias y tecnológicas, así como por la aversión al riesgo en el mercado de capitales. Estos fallos del mercado actúan como barreras a la inversión y pueden ser corregidos mediante intervenciones públicas temporalmente limitadas y sujetas a reglas estrictas de evaluación y control. Una política industrial, extendida sobre las manufacturas y los servicios, sería así no sólo posible sino que también estaría justificada.

¿Cuál es la política industrial del Gobierno de Zapatero? Un repaso a los Presupuestos de este año señala que la consideración del sector de servicios —más allá de algunas instalaciones turísticas— brilla por su ausencia. Con relación al sector industrial, los programas presupuestarios —que suman más de 2.700 millones de €— se encuentran anclados en el pasado. Así, dos tercios de esos recursos se destinan a la política del carbón —siguiendo una tradición inveterada de la política industrial española que arranca de la Ley de 14 de febrero de 1907—, a la de reestructuración de la industria textil —cuyo origen se remonta al año 1960—, a la reconversión de la construcción naval y de la industria del calzado —que se inició con la década de los ochenta— y también de la marroquinería, curtidos, muebles y juguetes.

Todos estos programas son un ejemplo típico de ineficiencia, pues, tras largas décadas de existencia, no sólo no han resuelto los problemas, sino que los han agravado, al hacer de las ayudas del Estado una fuente de rentas para empresas y trabajadores que son percibidas como ingresos ordinarios independientes de su nivel de actividad. Y son también un ejemplo de clientelismo, con el que se pretende satisfacer las demandas de grupos sociales geográficamente localizados.

Pero lo grave no es sólo esto. Además, la sangría de recursos que estas políticas implican hace que sea muy insuficiente la financiación pública orientada a la transformación productiva de la industria —unos 500 millones de €—. Tampoco las dotaciones para la política energética —que apenas rozan los 80 millones de €— parecen ajustadas a la resolución de los retos que afronta el modelo energético español: su excesiva dependencia exterior; la vulnerabilidad de la economía española frente a las variaciones de precios del petróleo; los elevados costes de la producción de energía eléctrica; y el alto nivel de emisiones contaminantes, con el consiguiente incumplimiento de los compromisos internacionales orientados a su limitación. Y lo mismo se puede decir de las políticas de promoción comercial, cuyos recursos de poco más de 230 millones de € se han reducido en un tres por ciento.

Finalmente, debo referirme a la cuestión de la competitividad microeconómica. Las políticas que inciden sobre ella son múltiples, aunque cabe destacar, como las más relevantes, las que aluden a la regulación del mercado de trabajo, la educación, las regulaciones administrativas, la supervisión de los mercados financieros, las barreras del mercado interior y la innovación tecnológica. Veámoslas de una forma sintética.

La regulación del mercado de trabajo requiere, en mi opinión, cambios urgentes orientados a su unificación normativa con objeto de acabar con la dualidad que separa al segmento de trabajadores fijos del de trabajadores temporales. Además, entiendo que la ordenación del despido —que actualmente supone una barrera a la contratación de trabajadores— debe aproximarse a las condiciones promedio de los países de la Unión Europea; es decir, un sistema de despido justificado con indemnizaciones máximas de 13 meses de salario y con una protección del desempleo hasta 22 meses. Y también considero que debe reducirse la carga fiscal del trabajo soportada por las empresas, pues no sólo es una de las más elevadas de Europa, sino que frena la competitividad de nuestro comercio exterior. Una sustitución parcial de las cotizaciones sociales por un recargo en el IVA —que, además de ser uno de los más bajos de la Unión Europea, tiene la ventaja de no gravar las exportaciones— sería muy beneficiosa para el conjunto de las empresas y, por ende, para la generación de empleo.

La educación es también crucial para la competitividad. Una reciente investigación publicada por el Banco de España ha puesto de relieve, a este respecto, que la calidad del capital humano está descendiendo en los últimos años, y que la causa principal de este fenómeno es la reducción de la aportación que a ella hace la educación. Los altos niveles de fracaso escolar —por encima del 30 %— y los bajos resultados en la transmisión de conocimientos, son los indicadores principales del mal funcionamiento de nuestro sistema educativo. Por ello, es impostergable su reforma, lo que exige revisar esa sorprendente concepción de la igualdad que se ha desplazado desde la idea de que todos los ciudadanos deben tener las mismas oportunidades educativas a la de que todos tienen que alcanzar la misma titulación. Requiere también restablecer la disciplina en las aulas y revisar los programas docentes. Y reclama devolver al Estado las competencias que están ahora en manos de las Comunidades Autónomas, para dotar al sistema de una concepción unitaria, ajena a los intereses de las oligarquías locales y a los ensueños nacionalistas.

Asimismo ha de actuarse sobre el marco regulador de los numerosos sectores de la economía, principalmente en los servicios, propiciando su liberalización, la supresión de trabas a la creación y cierre de empresas, y la reducción de cargas administrativas sobre éstas. Sobre este último punto, el Banco de España ha estimado que la rebaja en esas cargas incrementará el PIB en 0,27 puntos porcentuales durante diez años. Y recordemos que, en términos de empleo, ello equivale, céteris páribus, a la creación, casi sin costes, de 53.400 puestos de trabajo al año. Es decir, un tercio de los que, sólo durante un año, se derivarán de las peonadas de Zapatero gastando 8.000 millones de €. Una mención especial cabe hacer, en capítulo de la política económica, al marco de supervisión de los mercados financieros, pues sus deficiencias son notorias. Una mayor independencia a los órganos encargados de ella, reforzando su capacidad investigadora y sancionadora —en especial en el mercado de valores— y estableciendo reglas más estrictas para preservar la solvencia de las entidades que operan en esos mercados, son las reformas más urgentes. Y se precisa, además, una política activa para suprimir las barreras del mercado interior que se han derivado de las regulaciones proteccionistas de las Comunidades Autónomas —incluyendo tanto las de carácter sectorial como las de naturaleza lingüística—, así como de sus prácticas discriminatorias en materia de licitación y contratación pública.

Finalmente, debe reforzarse el sistema nacional de innovación en su segmento más débil; es decir, en todo lo relativo a las empresas innovadoras. La innovación es el resultado de las actividades de creación de conocimiento; unas actividades que están sujetas a importantes fallos de mercado que la actuación del Estado debe compensar. De ahí que deba reclamarse un mayor compromiso del sector público en la financiación de la investigación industrial —incluyendo la simplificación de los incentivos fiscales—, una mejora de las instituciones reguladoras de los derechos de propiedad industrial e intelectual, y una ampliación de las infraestructuras de apoyo a la creación y difusión de la tecnología.

Concluyo. La crisis ha situado a la economía española en una posición muy vulnerable que abre la posibilidad, nada remota, de entrar en un largo período de depresión. Una política económica orientada a combatir la crisis es posible, aunque indudablemente complicada. Requiere actuar, como he señalado, sobre el marco político, limitando la distribución territorial del poder y disciplinando, bajo la dirección del Ministerio de Economía, la gestión presupuestaria de todas las Administraciones Públicas. Y necesita, sobre todo, fijar unos objetivos claros y ambiciosos que se extiendan sobre todos los elementos relevantes del funcionamiento del sistema económico, y que convoquen, en torno a ellos, a las fuerzas políticas y sociales del país. Para esta tarea es crucial alcanzar un amplio consenso, tanto en lo que se refiere al diagnóstico de la situación, como en lo que concierne a las acciones a emprender y a los recursos públicos que han de aplicarse. Pero lo que es seguro, es que ese consenso nunca se derivará del encastillamiento de los principales partidos políticos en ideas simplistas que identifican la política anticrisis con el blindaje del gasto social o con la reducción de los impuestos.